ابهام 30 ساله در اجرای قانونی که باید حافظ محیط زیست باشد شش راهکار موثر بر اجرای صحیح قانون عوارض آلایندگی

بر اساس قانون بودجه سال ۹۹ بنا شد که از ابتدای سال جاری ۳۵ درصد از یک درصد عوارض آلایندگی که پیش از این به حساب شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واریز می‌شد به صندوق محیط زیست برای کاهش آلودگی‌های زیست‌محیطی و جلوگیری از تخریب محیط‌ زیست اختصاص یابد اما نمایندگان مجلس شورای اسلامی ۶ مهرماه یک فوریت طرحی را تصویب کردند که در صورت نهایی شدن آن کل یک درصد از درآمد عوارض آلایندگی‌ها به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها اختصاص پیدا می‌کند و دیگر ۳۵ درصد از آن به صندوق محیط زیست پرداخت نخواهد شد.گفتنی است که یک درصد از عوارض آلایندگی که به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در سنوات گذشته پرداخت می‌شد نه برای کاهش آلایندگی‌ها بلکه برای پرداخت حقوق کارکنان شهرداری هزینه می‌شد.

زیست آنلاین با توجه به اینکه ردپای این قانون به برنامه اول توسعه بر می گردد بر آن شد تا به ریشه های ناکارآمدی قانون عوارض واحدهای تولیدی آلاینده بپردازد و در گفتگوی پیش رو با فرزام پور اصغر سنگاچین صاحبنظر در حوزه اقتصاد سبز و بازرس انجمن ارزیابی محیط زیست ایران و مشاور کمسیون توسعه پایدار اتاق بازرگانی ایران به این مهم پرداخته است پوراصغر اعتقاد دارد این عوارض باید بر مبنای علمی و منبطق بر علم اقتصاد محیط زیست اخذ گردد و از سوی دیگر سازوکارهای لازم برای جمع آوری این عوارض و هزینه کرد آنها در راستای حفاظت از محیط زیست به خوبی انجام شود.

جناب آقای پور اصغر عوارض آلایندگی از چه زمان و چگونه به قانون تبدیل شد؟ کشورهای در حال توسعه بیشتر از قوه قهریه برای حغظ محیط زیست استفاده کرده اند اما تجربه نشان داده است تاکید صرف بر اینگونه ابزارها نمی تواند پاسخگوی حفاظت از محیط زیست باشد به همین علت از ابتدای قرن 20 بحث استفاده از عوارض آلایندگی و مالیات های محیط زیستی مطرح شده که بتواند درکنار این قوانین نقش مکمل داشته باشد و بتواند انگیزه ای در بنگاهها بوجود بیاورد که منجر به تخریب محیط زیست نشوند.

تحولاتی که در دنیا اتفاق افتاد بویژه از سال 1992 و تصویب دستور کار 21 افتاد موضوع استفاده از ابزارهای اقتصادی در کنار قوانین و مقررات بیش از پیش مورد توجه قرار گرفت. برای مثال در فصل هشتم دستور كار 21 بر استفاده موثر از ابزارهاي اقتصادي و ساز و كارهاي بازار و ساير محركهاي تشويقي براي دست يافتن به توسعه پايدار و حفاظت محيط زيست تاكيد شده است.

در ایران هم این بحث برای نخستین بار از تبصره 13 قانون برنامه اول توسعه مطرح شد در این تبصره اشاره شده که واحد های آلاینده محیط زیست باید یک در هزار فروششان را برای حفاظت از محیط زیست هزینه کنند. در سال 68 که این قانون تدوین شد اشاره شد که عوارض مذکور باید صرف محیط زیست بشود و در قوانین بعدی هم این تبصره دوباره ابقا و تفویض شده است.

*اما به نظر می آید متاسفانه تا کنون این عوارض صرف حفظ محیط زیست نشده است ؟ نظر شما چیست؟ اصولا عوارض اخذ شده باید تحت نظارت دستگاه ثالثی، مشخص شود که واحد آلوده کننده آیا آن بخش از درآمد خود را صرف فعالیت های محیط زیست می کند یا خیر اما متاسفانه این اتفاق در عمل نیفتاده و اغلب عوارض مذکور در اختیار خود دستگاه بود

*این تبصرها چند بار دیگر در قوانین عینا تکرار شد اما سوال این است چرا اصلاح نشد؟ دقیقا نکته همین جاست، در سال 1375 در بند دال ماده 45 قانون وصول برخی از در آمد های دولت و مصرف آن در موارد معین این قانون آمد ولی متاسفانه عینا سرنوشت تبصره 13 در این قانون نیز تکرار شد و ساز و کار نظارت بر مصرف در آمد در فعالیتهای محیط زیستی به وضوح مشخص نشد. البته در آئین نامه به توسعه فضای سبز و نصب دستگاههای پایش آلودگی اشاره شده منتهی سازوکار و متولی نظارت به صورت بایسته و شایسته مشخص نشده است و همچنین مکانیزم ارزیابی اینکه آیا این عوارض کارکرد داشته یا نه نیز پیش بینی نشده است. نظارت بر حسن اجرای قانون در آئین نامه به عهده سازمان حفاظت محیط زیست بود منتهی در آنزمان محیط زیست انقدر همگانی نشده بود و بازوی قدرتی که بتواند اینکار را انجام بدهد در اختیار نداشت

مجددا قانونی در سال 1381 تحت عنوان قانون اصلاحی از مواد قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض مصوب شد

یکی از مشکلاتی که در آن سالها در کشور وجود داشت این بود که از یک واحد تولیدی با عناوین مختلف مالیات اخذ می کردند آموزش وپرورش سازمان آب و ......و این قانون در سال 81 تصویب شد که بتواند این عوارض را تجمیع بکند

مجددا قانون جامع و کاملی تحت عنوان قانون مالیات بر ارزش افزوده در 1387به تصویب مجلس رسید تبصره یک ماده 38 این قانون با تغییراتی که از سال 1368 کرد عنوان شده بود که واحدهای تولیدی آلاینده محیط زیست که استانداردها و ضوابط را رعایت نمی کنند طبق تشخیص و اعلام سازمان حفاظت محیط زیست تا 15 اسفند هر سال باید یک در صد فروش خود را به عنوان عوارض پرداخت بکنند. در آئین نامه ذکر شده بود این عوارض که اخذ می شود باید بین شهرها و مناطقی که تحت تاثیر این آلودگی قرار گرفته اند به نسبت جمعیت و شدت آلودگی توزیع شود. در حالیکه این عوارض باید صرف احیا و بهسازی و بطور مثال مدیریت پسماند می شد ولی متاسفانه در آئین نامه بدلایل مختلف این پیش بینی ها انجام نشد که این عوارض باید تحت نظارت دستگاه ثالثی برای فعالیتهای محیط زیستی هزینه شود.

*چالش های اصلی قانون را بیشتر در کدام نقاط می بینید؟و تجربه دنیا در این خصوص چه می گوید؟ *فرض کنید یک شرکت پتروشیمی در شهری با جمعیت بیست هزار نفری فعالیت می کند این یک درصد از فروش آن پتروشیمی ممکن است بسیار بیشتر از نیازهای مردم آن شهر باشد و همین یکی از عوامل عدم کارکرد قانون عوارض آلایندگی است به این علت که منابع زیادی بدون سازو کاری برای نظارت بر هزینه کردش وجود داشته باشد بوجود می آید.

بسیاری از کشورها برای اینکه اینگونه مشکلات را حل بکنند نهادهای مال مثل صندوق ملی محیط زیست بوجود می آورند که این عوارض در این نهادهای مالی جمع آوری بشود و این نهاد مالی بتواند وجوه را صرف فعالیتهای محیط زیستی بکند و همچنین برای عملکرد نهاد مالی ناظر هم تعیین می کنند.

*در دنیا معمولا عوارض آلایندگی را چگونه تعیین می کنند؟ معمولا در کشورهای توسعه یافته بر اساس تعیین هزینه نهایی کاهش آثار زیست محیطی marginal abatement cost و marginal damage cost و هزینه نهایی خسارات محیط زیستی یعنی در واقع عین منحنی عرضه و تقاضا که قیمت مشخص می شود تعیین شود.

اما در ایران قانون فعلی از این روش پیروی نمی کند بلکه یک عوارض ثابت یک در هزار از فروش را برای تمام مناطق مشخص کرده اند و همین باعث می شود که این قانون کارکرد لازم را نداشته باشد

فرض کنید یک کارخانه پتروشیمی وسط شهر تهران باشد یک کارخانه پتروشیمی هم وسط کویر یزد باشد و فرض کنید بر اساس تشخیص سازمان محیط زیست هر دوی اینها آلاینده محسوب شده و باید عوارض پرداخت کنند و هر دوی این صنایع به طور یکسان عوارض پرداخت می کنند در حالیکه هزینه خسارت damage cost یا هزینه خسارات اجتماعی damage cost social که در کلانشهر تهران است خیلی بیشتر از مناطق کویری است و به ویژگیهای اکولوژیکی مناطق توجه نشده بنابراین باید بر اساس marginal damage cost و marginal abatement cost محاسبه و اخذ بشود زمانیکه این سازو کار علمی حاکم بشود و از آنجا که بنگاهها باید عوارض کمتری پرداخت کنند damage cost خودشان را کاهش می دهند که عوارض کمتری پرداخت کنند پس این ابزار اقتصادی این انگیزه را در بنگاه آلاینده ایجاد می کند تا بدنبال خلاقیت و نوآوری باشند.

*سازوکارهای علمی معمولا خیلی دور از دسترس نیست چطور طی 32 سال گذشته دولت به فکر اصلاح قانون نیفتاده است؟ از برنامه سوم توسعه چندین بار مطرح شد که یک نهاد مالی به نام صندوق ملی محیط زیست بوجود بیاید و بخشی از عوارض اخذ شده وارد صندوق شود و بر اساس اساسنامه صرف فعالیتهایی محیط زیستی ازجمله اعطای یارانه و حمایت از فعالیت های دانش بنیان محیط زیستی بشود.

در سال جاری پذیرفته شد که 35 درصد از این عوارض اخذ شده به صندوق محیط زیست تعلق بگیرد این صندوق می تواند کارکردهای مختلف داشته باشد از جمله ظرفیت سازی و توانمند سازی برای حل معضل آلودگی

*اما باز هم طرح یک فوریتی مجلس مانع از اجرای این قانون شد. به نظر شما صندوق های ملی محیط زیست در دنیا چه کارکردهای موثری داشته اند؟ چین روسیه لهستان وکشورهای اروپای شرقی خیلی موفق بودند بویژه گرفتن وام یا کمکهای بلا عوض از سازمانهای بین المللی و همچنین استفاده از پروژه های CDM ( مکانیزم توسعه پاک ) در چارچوب پروتکل کیوتو و کنوانسیون تغییر اقلیم در خیلی از کشورها اجرا شد. مثلا کشوری مثل چین حدود 5 هزار تا از این پروژ ها انجام داد. در مجموع در جهان حدود 250 الی 300 میلیارد دلار گردش مالی داشت این پروژه ها در ایران شاید حدود هشت میلیون دلار آنهم از طریق وزارت نیرو پروژه تعریف شد اینها را از طریق توسعه نهادهای مالی در کشور خودشان انجام دادند.

صندوق اقلیم سبز یا همان جی سی اف با این نهادهای مالی مثل صندوق ملی محیط زیست یا صندوق های مشابه خیلی راحتتر می توانند کار بکنند تا با دولتها . سازمانهای بین المللی تمایل بیشتری دارند چون انعطاف پذیریشان خیلی زیادتره و قوانین دست و پا گیر دولتی را ندارند.

*اکنون پیشنهاد شما چیست؟ چطور می توان در ایران کارایی صندوق ملی محیط زیست را به عنوان یک نهاد مالی افزایش داد؟ طبق تجربه های جهان شش راهکار زیر به نظرم می رسد که البته اجرای این را هکارها در تکمیل هم موثر واقع خواهند شد :

اول تخصیص و پایدار کردن بخشی از درآمدهای حاصل از عوارض حاصل آلودگی موضوع تبصره (1) ماده قانون مالیات بر ارزش افزوده به صندوق ملی حیط زیست

دوم : اتخاذ تدابیر لازم برای هزینه کرد درآمدهای حاصل عوارض آلودگی هابرای حفاظت از محیط زیست

سوم بازنگری در تعیین عوارض آلودگی بر اساس هزینه های نهایی خسارات وارده بر محیط زیست و تعیین عوارض بر اساس منطق علم اقتصاد

چهارم تعیین عوارض آلودگی ها بر اساس ویژگی های بوم شناختی و محیط زیستی مناطق مختلف کشور متناسب با هزینه های اجتماعی و زیست محیطی وارد شده به محیط زیست

پنجم تقویت و توانمند سازی صندوق ملی محیط زیست برای استفاده کارآمد از منابع حاصل از عوارض آلودگی

و ششم تدوین سازوکارهای ارزیابی و نظارت بر هزینه کرد عوارض آلودگی در زمینه محیط زیست

*در جمع بندی صحبت هایتان اگر نکته ای مانده اضافه بفرمایید اتخاذ سياست هاي مالي براي حفاظت از محيط زيست از جمله عوارض و ماليات های محیط زیستی يكي از مهمترين سازوكارهاي حفاظت از محيط زيست قلمداد مي شوند. زيرا ماليات ها از طريق سازوكارهاي بازار عمل مي كنند و مي توانند در رويكرد بنگاههاي توليد تغيير ايجاد كنند. مسئله اصلي در استفاده از ماليات ها اين است كه بايد آنها را به گونه اي تنظيم كرد كه نه تنها منافع و هزينه هاي مستقيم فعاليت هاي اقتصادي بلكه هزينه هاي غير مستقيمي را كه بر محيط زيست تحميل مي كند را انعكاس دهد. در صورتي كه سياست هاي ماليات و عوارض براي پيشگيري از فعاليت هاي مخرب محيط زيست به خوبي استفاده شوند، می توانند رفتار تولید کنندگان و آلوده کنندگان را تغییر دهند و آنها را در کنار ابزارهای قانونی وادار سازند تا در راستای کاهش میزان آلودگی های خود اقدام نمایند. لیکن پیش شرط تحقق این هدف، برخورداری از اطلاعات و داده های لازم در کنار نهاد های نظارتی مناسب است تا از یک سو این عوارض بر مبنای علمی و منبطق بر علم اقتصاد محیط زیست اخذ گردد و از سوی دیگر سازوکارهای لازم برای جمع آوری این عوارض و هزینه کرد آنها در راستای حفاظت از محیط زیست به خوبی انجام شود. قطعا با تجربه ها و کارکردهای موفقی که این ابزارها در بسیاری از کشورهای توسعه یافته و همچنین در حال توسعه داشته اند، می توان امیدوار بود که بتوانند در ایران نیز از کارکرد مناسبی برخوردار شوند که پیش شرط آن همانگونه که عنوان شد درآمدهای حاصل از این عوارض صرفا برای احیاء و بهسازی محیط زیست هزینه شوند. پایان

1- بر اساس تبصره (1) ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده:، واحدهاي توليدي آلاينده محيط زيست كه استانداردها و ضوابط حفاظت از محيط زيست را رعايت نمي‌نمايند، طبق تشخيص و اعلام سازمان حفاظت محيط زيست (تا پانزدهم اسفند ماه هر سال براي اجراء در سال بعد)، همچنين پالايشگاههاي نفت و واحدهاي پتروشيمي، علاوه بر ماليات و عوارض متعلق موضوع اين قانون، مشمول پرداخت يك درصد (1%) از قيمت فروش به عنوان عوارض آلايندگي مي‌باشند. حكم ماده(17) اين قانون و تبصره‌هاي آن به عوارض آلايندگي موضوع اين ماده قابل تسري نمي‌باشد.

واحدهايي كه در طي‌سال نسبت‌به رفع آلايندگي اقدام نمايند، با درخواست واحد مزبور و تأييد سازمان حفاظت محيط زيست از فهرست واحدهاي آلاينده خارج مي‌گردند. در اين صورت، واحدهاي ياد شده از اول دوره مالياتي بعد از تاريخ اعلام توسط سازمان‌مزبور به سازمان امور مالياتي كشور، مشمول پرداخت عوارض آلايندگي نخواهند شد.

واحدهايي‌كه درطي‌سال بنا به تشخيص‌و اعلام سازمان‌حفاظت‌محيط‌زيست به فهرست واحدهاي آلاينده محيط زيست اضافه گردند، از اول دوره مالياتي بعد از تاريخ اعلام توسط سازمان حفاظت محيط زيست مشمول پرداخت عوارض آلايندگي خواهند بود.

https://zistonline.com/vdcjx8eo.uqettzsffu.html

ابهام 30 ساله در اجرای قانونی که باید حافظ محیط زیست باشد/ شش راهکار موثر بر اجرای صحیح قانون عوارض آلایندگی