چکیده‌ای از تاریخِ توسعه در ایران: بخش سوّم

به گزارش زیست آنلاین، در یادداشتِ پیشِ رو، چند و چونِ برنامه‌های چهارم تا ششم توسعه‌ ارائه شده است.

برنامه‌ی چهارم عمرانی (۱۳۵۱-۱۳۴۶)قانونِ برنامه‌ی عمرانی ۵ ساله‌ی چهارم را که با اعتبارِ اولیه‌ی ۴۸۰ میلیارد ریال در اسفند ۱۳۴۶ به تصویبِ مجلس رسید و از فروردینِ ۱۳۴۷ به اجرا درآمد (در خرداد ۱۳۵۰ این اعتبار به ۵۶۸ میلیارد ریال افزایش یافت)، می‌توان موفق‌ترین برنامه‌ی تاریخِ توسعه در ایران دانست که از مهم‌ترین نتایجِ آن رشدِ متوازن و معقول در بخش‌های مهمّ اقتصادی، تأسیسِ ۲۵۰ هزار واحدِ صنعتی و بیش‌تر شدنِ سهمِ سرمایه‌گذاریِ بخشِ خصوصی نسبت به بخشِ دولتی بود. هیأتِ عالیِ برنامه در برنامه‌ی چهارم (متشکّل از وزاری دارایی و اقتصاد، رییس بانک مرکزی و ۳ کارشناسِ مطلع از امور به ریاستِ نخست وزیر) هر ماه دستِ کم یک جلسه برگزار می‌‌کرد و خودِ سازمان برنامه و بودجه نیز زیرِ نظر نخست‌وزیر اداره می‌شد. برنامه‌ی چهارم در قیاس با برنامه‌ی سّوم سرفصل‌های متنوع‌تری داشت و بخش‌های بیش‌تری را پوشش می‌داد و هدفِ اصلی‌اش تسریعِ رشدِ اقتصادی، گسترش خدمات اجتماعی، تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی و توزیعِ عادلانه‌ی درآمد بود.
بیش‌ترین سهم از اعتبارات برنامه‌ی چهارم به صنایع و معادن تعلّق داشت که این از اولویت بخشیدن به صنعتی کردنِ ایران و توجهِ کم‌تر به کشاورزی خبر می‌داد. بدیهی‌ست مهاجرتِ گسترده‌ی اهالیِ روستا به شهر و مراکزِ صنعتی طی فرایندِ صنعتی شدن در این چرخشِ استراتژی و کاهشِ سهم کشاورزی نقشی اساسی داشته است. در حالی که رشدِ اقتصادی ۲/۹ درصد تعریف شده بود، نرخِ رشد در بخشِ کشاورزی به ۴/۵، در صنعت و معدن به ۷/۱۴، در خدمات به ۱/۱۳ و در نفت به ۵/۱۴ درصد رسید.

برنامه‌ی پنجم عمرانی (۱۳۵۶-۱۳۵۱)قانونِ برنامه‌ی عمرانیِ پنجم با اعتبارِ اولیه‌ی ۱۵۶۰ میلیارد ریال و پیش‌بینیِ رشدِ تولیداتِ ملّیِ ۲/۱۱ درصد، در ۲۲ بهمن ۱۳۵۱ در حالی به تصویب مجلس رسید که ایران تقریباً از یک دهه پیش از تصویبِ آن (از ۱۳۴۲) یک جهشِ اقتصادیِ چشمگیر را تجربه می‌کرد (رشدِ سالانه‌ی ۲/۱۱ درصد و تورمِ متوسطِ ۲۵/۰ درصد در سال). از ابتدای این برنامه دفاترِ مستقلِ برنامه و بودجه در مراکزِ استان‌ها تشکیل شدند و با جمع‌آوریِ مستندات و اطلاعاتِ گوناگونِ هر استان، شرایط را برای برنامه‌ریزی مهیّا نموده و برنامه‌ی «توسعه‌ی اقتصادی و اجتماعی» را به تفکیکِ هر استان تهیه کردند.
هر چند مقدماتِ رسیدن به شرایطی بسیار مطلوب فراهم شده بود امّا افزایشِ غیرمنتظره‌ی قیمتِ نفت در بازارهای جهانی ــ که بالقوّه فرصتی استثنایی و طلایی برای پیشرفت و توسعه در ایران بود ــ همه‌ی معادلات را به هم زد. چند برابر شدنِ بهای نفت موجبِ اختلاف بینِ شاه و کارشناسانِ برنامه‌ و بودجه شد. یک دیدگاه فرمایشی و سیاسی بود و دیدگاهِ دیگر کارشناسی. یک دیدگاه به تصمیم‌های عجولانه و نتایجِ سریع‌الوصول فکر می‌کرد و دیدگاهِ دیگر، آینده‌نگرانه، طریقِ خویشتنداری و طمأنینه را اتخاذ کرده بود. درآمدِ مازاد نفت دو راه پیشِ روی مسوولان نهاده بود: راه نخست، ذخیره‌ی دلارهای مازاد برای سرمایه‌گذاریِ عاقلانه در موعدِ مقتضی و راهِ دوم، خرج تراشیدن برای همه‌ی درآمدها. کارشناسان خبره‌ی برنامه و بودجه راهِ نخست را می‌پسندیدند و شاه راهِ دوّم را. از یک سو کارشناسانِ برنامه و بودجه به بهانه‌های مختلف با این تجدیدِ نظرِ غیرِفنّی مخالفت می‌ورزیدند و از سوی دیگر شاه انتقادِ آن‌ها را «اخلال» در تصمیماتِ خود تلقّی می‌کرد و سازمانِ برنامه و بودجه را «ترمز» و حتّی «مادرِ مشکلات» می‌خواند. در نتیجه علاوه بر این که به امرِ شاه در برنامه‌ی پنجم تجدیدِ نظر شد و اعتباراتِ عمرانی، بدونِ ملاحظاتِ کارشناسانه به ۲۶۲۶ میلیارد ریال افزایش یافت، سازمانِ برنامه نیز کوچک‌تر و اختیارات‌اش به عنوانِ سازمانی مستقل، محدود شد و در نهایت مقرّر گردید ریاستِ آن، معاونِ نخست‌وزیر باشد تا سازمان هر چه بیش‌تر زیرِ نظر و نفوذِ دولت عمل کند.
با به کرسی نشستنِ حرفِ شاه و اعمالِ نظرِ خودسرانه‌ی وی، برنامه‌ی پنجم که حاصل سعی و خطا در برنامه‌ریزی و کسبِ تجربه طیِ دهه‌های گذشته بود به حاشیه رفت و کشور به سرعت دچارِ بحران شد. بحران از آن‌جا ناشی می‌شد که دولت بدونِ در نظر گرفتنِ محدودیّت‌ها و ظرفیتِ زیرساخت‌ها تصمیم به هزینه کردنِ دلارهای سرریز شده گرفته بود. درنتیجه‌ی فقدانِ زیرساخت‌های مناسب (راه، بنادر، انبارها و ...) و عدمِ کفایت نیروی انسانی، مصالحِ ساختمانی، تجهیزاتِ صنعتی و ماشین‌آلات و ضعفِ سیستمِ حمل و نقل، راهی که شاه در پیش گرفته بود به بن‌بست منجر شد (برای نمونه وضعیتِ بنادر، ظرفیّتِ تخلیه و باربریِ جادّه‌ها جوابگوی حجم بالای واردات نبود و این خود خسارتِ ناشی از معطّل ماندنِ کشتی‌ها در سواحل را به دنبال داشت؛ اهدافِ دولت در خصوصِ تولیدِ زراعی و دامی و خدماتِ رفاهی و برق‌دار شدنِ روستاها محقّق نشد؛ تقاضا برای محصولاتِ کشاورزی افزایش یافت و بالا رفتنِ قیمت‌ها و حجم واردات را به دنبال داشت). این بن‌بست به خوبی گویای آن بود که با تکیه‌‎ی صرف بر منابعِ مالی نمی‌توان به رشدِ مطلوب و متعادل رسید.

برنامه ۵ ساله‌ی ششم (۱۳۶۱-۱۳۵۷)برنامه‌ی ۵ ساله‌ی ششم محصولِ تجاربِ دهه‌های گذشته بود. بی‌تردید معجزه‌ی اقتصادی ایران طیِ یک دهه‌ی ۱۳۴۲ تا ۱۳۵۲ و بعد از آن شکستِ غیرمنتظره‌ی برنامه‌ی پنجم، نقشی اساسی در چگونگیِ تدوینِ این ششمین برنامه داشت. با این حال برنامه‌ی ششم حتّی فرصت آن را که به تصویب برسد پیدا نکرد. تدوینِ این برنامه ــ که بسیاری معتقدند کامل‌ترین و جامع‌ترین برنامه‌ی توسعه‌ی کشور بوده ــ همزمان بود با اوج گرفتنِ ناآرامی‌های گسترده و اعتراضاتِ مردمی سالِ ۵۷ و در نهایت با محقّق شدنِ انقلابِ اسلامی هرگز فرصت اجرا شدن پیدا نکرد و به دستِ فراموشی سپرده شد.

ارزیابیِ کلّیِ دوّمین دوره‌ی برنامه‌ریزی در سال‌های پایانیِ دهه‌ی ۲۰ ــ که مصادف است با تشکیلِ سازمانِ برنامه و آغازِ دوره‌ی دوّمِ برنامه‌ریزیِ توسعه ــ ایران در تمامیِ ارکانِ خود وضعیّت ناخوشایند و مصیبت‌باری داشت. سال‌های یورشِ متفقین، اشغال و قحطی مردم را زمینگیر کرده بود. اغلبِ آن‌ها مبتلا به بیماری‌ بودند (از امراضِ پوستی و مقاربتی تا مالاریا، تراخم، آبله و شپش). آب آشامیدنیِ از قنات، استخراج و با گاری‌هایی توسط اسب در سطحِ شهر بینِ خریداران توزیع می‌شد. مردم برای پخت و پز از آب‌انبار و برای شست و شو از آبِ حوض استفاده می‌کردند. وضعیّتِ کلانِ کشور امّا در پایانِ دورانِ دوّم برنامه‌ریزیِ توسعه (سال ۱۳۵۷) ربطِ چندانی به آن‌چه توصیف شد ندارد. اگر کشور طی سی سال، به رغمِ فراز و فرودهایی، در بخش‌های مختلف، شاملِ آموزش، ارتش، راه، عمران و شهرسازی، بهداشت، مخابرات، رسانه، خدماتِ رفاهی، آب و انرژی، مسکن، صنعت، معدن و کشاورزی گامهایی مثبت برداشت، نتیجهی پیادهسازیِ نسبیِ ۵ برنامهی توسعهی مصوّب بود. با این همه نمی‌توان نکاتِ منفی را از قلم انداخت و از موانعِ مختلفِی که مُدام بر سرِ راه برنامه‌ریزی قرار می‌گرفت یاد نکرد. متاسفانه با وجودِ توسعه‌‎ی فیزیکی، تمهیداتِ اساسی برای توسعه‌ی فرهنگی و اجتماعی صورت نگرفت. به عبارتی نمی‌توان در مسیرِ بیرونی، راهِ تجدّد و ترقّی را پیش گرفت امّا در ذهن خودکامه ماند. فرایندِ توسعه می‌باید با توسعه‌ی اندیشه و در نهایت اصلاحِ ساختارِ اداری و کوچک‌شدنِ دولت همراه شود و کارها را به نهادهای مردمی و تخصّصی واگذار نماید. اما ایران فرایندی معکوس را تجربه کرد. دولت نه تنها کوچک نشد بل که به عکس، هر چه بیش‌تر خود و نگاهِ غیرفنّیِ خود را به سازمانِ برنامه تحمیل کرد و برای کاستن از دامنه‌ی اختیاراتِ سازمان، بسیار کوشید. بنا به پیشینه‌ی موجود و تاریخچه‌ی برنامه‌ریزیِ توسعه، کارشناسان و مدیرانِ سازمان برنامه همواره عنوان کرده‌اند که توجیهاتِ فنّی و اقتصادی تنها ملاکِ اجرای طرح‌های توسعه نبوده و بیش از تمامیِ این‌ها و در سطحی کلان‌تر، دیدگاهِ شخصیِ شاه (به خصوص در موردِ مسایلِ نظامی و دفاعی)، اعمالِ نفوذِ دولت‌مردان و به طورِ کلّی فشارهای سیاسی، تعیین‌کننده‌ترین عوامل در اتخاذِ تصمیماتِ نهایی بودهاند. پیامدِ طبیعیِ این مسأله، اختلافِ مکرّر و دایمی میانِ دست‌اندرکارانِ برنامه‌ریزی و دولت‌مردان، و انحرافِ برنامه‌های توسعه از مسیرهای اولیه و در نتیجه اجرایی شدن طرح‌هایی فاقدِ توجیهِ فنّی و اقتصادی بوده است. به این‌ها که اعمالِ نفوذِ نمایندگانِ مجلس را نیز بیفزاییم نتیجه می‌گیریم که شخصی‌نگری به مسایلِ توسعه معضلی همیشگی بوده که در حادترین شکلِ خود پس از افزایشِ چشمگیر و سریعِ بهای نفت و اقداماتِ پرهزینه، مستبدانه، بلندپروازانه و غیرواقع‌بینانه‌ی شاه، به شکستِ برنامه‌ی تجدیدنظر شده و شدّت گرفتنِ رکودِ اقتصادی پیش از سال‌های ۱۳۵۲ و ۱۳۵۳ انجامید و زمینه‌های انقلابِ ۵۷ را به تدریج فراهم ساخت.
در یادداشت‌های بعدی می‌کوشیم چشم‌ا‌نداز توسعه را در سال‌های بعد از انقلاب ترسیم نماییم. /تهیه و تدوین: گروه آب و رشد سبز

برای مطالعه یادداشت نخست «چکیده‌ای از تاریخِ توسعه» روند توسعه در دوران پهلوی اوّل اینجا کلیک کنید برای مطالعه یادداشت دوم «چکیده‌ای از تاریخِ توسعه» روند توسعه در دوران پهلوی دوم، اینجا کلیک کنید.منابع:
فیروز توفیق، برنامه‌ریزی در ایران و چشم‌آنداز آینده‌ی آن، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی، ۱۳۹۳.
احمد آل یاسین، تاریخچه‌ی برنامه‌ریزی توسعه، جامعه‌ی مهندسین مشاور، ۱۳۹۲.
مسعود نیلی و محسن کریمی، برنامه‌ریزی در ایران (۱۳۵۶-۱۳۱۶)، نشر نی، ۱۳۹۶.

https://zistonline.com/vdchwzn6.23nvvdftt2.html